Alors que le président Donald Trump a réuni les républicains la semaine dernière pour leur toute première convention de mi-mandat, la campagne électorale bat son plein. Les résultats des élections de mi-mandat de novembre façonneront la suite de son mandat ainsi que le cycle présidentiel de 2028. En l’état actuel des prévisions, les démocrates devraient remporter la Chambre des représentants, tandis que l’issue du scrutin au Sénat reste incertaine. Quoi qu’il en soit, les républicains perdront probablement la « trifecta » — le contrôle simultané de la Chambre, du Sénat et de la présidence — qui a permis de mettre en œuvre le programme de Trump et d’alléger les contraintes pesant sur son autorité.
Toutefois, cela ne se traduira pas nécessairement par l’instauration de garde-fous durables ou par des changements d’orientation politique marqués. Même en contrôlant l’une ou les deux chambres du Congrès, de nombreuses tentatives démocrates visant à entraver les politiques de l’administration ou à exercer un droit de regard se heurteront à des obstacles structurels. Les leviers d’action concrets sont rares — ils concernent principalement le financement de l’État fédéral —, mais ils peuvent servir à obtenir des concessions, alors même que les républicains cherchent à en neutraliser la portée avant l’entrée en fonction du nouveau Congrès en janvier.
Au-delà des négociations budgétaires — et des nominations, si les démocrates remportent également le Sénat —, l’opposition relèvera davantage de la posture politique que de contraintes réelles. C’est particulièrement vrai en matière de politique étrangère, domaine où Trump bénéficie d’avantages pratiques, juridiques et structurels lui conférant une grande liberté d’action.
En disposant de la majorité dans l’une ou les deux chambres, les démocrates peuvent bloquer les initiatives législatives républicaines. Cela inciterait probablement la Maison Blanche à miser davantage sur ses prérogatives exécutives, notamment par le biais de décrets présidentiels, de déclarations d’état d’urgence et de mesures réglementaires. L’inverse n’est toutefois pas vrai : même en contrôlant les deux chambres, les démocrates auraient du mal à faire adopter des politiques par la voie législative. Un vote sur les pouvoirs de guerre visant à limiter l’engagement militaire dans le Golfe, ou une résolution désapprouvant une vente d’armes à l’étranger, se heurterait par exemple à un veto présidentiel, et les démocrates ne disposeraient pas de la majorité qualifiée nécessaire pour le surmonter.
Un autre levier potentiel réside dans le refus de confirmer les nominations présidentielles, en particulier pour pourvoir un siège vacant à la Cour suprême ou à la Réserve fédérale. Cette stratégie ne fonctionne toutefois que si les démocrates reprennent le Sénat, chambre chargée de valider ces nominations.
Le domaine où les démocrates disposent d’un véritable levier d’action est celui des finances publiques, même s’ils ne remportent que la Chambre des représentants. Le président Trump a besoin de l’intervention du Congrès pour financer l’État fédéral et relever le plafond de la dette, qui limite la capacité d’emprunt du gouvernement. Le Congrès a relevé le plafond de la dette de 5 000 milliards de dollars en 2025 ; ce plafond devrait être atteint d’ici la mi-2027, date à laquelle les manœuvres comptables du Trésor visant à éviter un défaut de paiement — les « mesures exceptionnelles » — pourraient permettre de gagner six à neuf mois supplémentaires. L’incapacité à relever ce plafond à temps pour honorer les obligations de la dette publique pourrait provoquer un choc désastreux sur les marchés.
La manière dont les Républicains géreront la période située entre les élections de mi-mandat et l’entrée en fonction du nouveau Congrès déterminera si le plafond de la dette continuera de servir de levier de négociation.
Donald Trump exhorte les Républicains à recourir à la procédure de conciliation budgétaire — qui ne requiert qu’une majorité simple dans les deux chambres — pour relever à nouveau le plafond de la dette de 5 000 milliards de dollars pour le reste de son mandat et pour garantir des financements, notamment 60 milliards de dollars pour la défense et 12 milliards d’aide aux agriculteurs touchés par les représailles douanières et les perturbations dans le détroit d’Ormuz. Toutefois, le temps presse : la procédure de conciliation nécessitant l’adoption d’une résolution budgétaire par les deux chambres, une Chambre des représentants à majorité démocrate suffirait à l’empêcher.
Ironie du sort, ce sont peut-être les républicains eux-mêmes qui constitueront l’obstacle le plus immédiat aux volontés de Trump. L’accumulation rapide de la dette — environ 2 900 milliards de dollars sur les 5 000 milliards ajoutés au plafond de la dette en 2025 s’étaient déjà volatilisés en juin — a rendu les tenants de la rigueur budgétaire, comme le sénateur Rand Paul, réticents à avancer sans coupes dans les dépenses. Un échec à relever le plafond repousserait les négociations à 2027 ou au début de 2028, à l’approche des primaires présidentielles et alors que les incitations au compromis seraient faibles.
Contrairement au plafond de la dette, la procédure de conciliation budgétaire ne peut être utilisée pour les lois de finances ordinaires, ces textes annuels qui financent les agences fédérales. En l’état actuel des choses, les républicains auront besoin du soutien des démocrates pour trouver une solution avant l’expiration des crédits le 11 décembre. Cette négociation déterminera le calendrier et les paramètres d’affrontements plus vifs au cours de la nouvelle année, offrant notamment l’occasion d’assortir le financement de conditions quant à son utilisation. Toutefois, si l’administration Trump revendique une autorité unilatérale sur les dépenses, ces conditions pourraient perdre de leur pertinence.
De leur côté, les démocrates doivent peser leurs priorités de négociation et leur disposition à accepter une éventuelle paralysie de l’administration fédérale (« shutdown ») — période durant laquelle l’État suspend services, transmission de données et versements de salaires, soulevant inévitablement la question des responsabilités.
Tout changement de majorité au Congrès américain déclencherait également des enquêtes de grande envergure, notamment sur les affaires commerciales de la famille Trump et sur la guerre en Iran. Cependant, les leviers du Congrès — comme le pouvoir d’exiger par assignation des témoignages et des documents — se heurteraient rapidement à des difficultés d’exécution.
Cette administration Trump est plus apte à résister au contrôle parlementaire que celle à laquelle les démocrates ont eu affaire après avoir reconquis la Chambre en 2018. Elle a eu recours au refus de coopérer, a tiré parti de la lenteur des procédures judiciaires et a élargi le champ d’application du « privilège de l’exécutif » pour s’opposer à la divulgation de certains documents et communications.
En août, les avocats du ministère de la Justice ont émis un avis consultatif non contraignant stipulant que le privilège de l’exécutif s’étend aux communications présidentielles avec des personnes privées dès lors qu’elles ont trait au processus décisionnel du président ; une interprétation susceptible d’élargir considérablement la portée des informations protégées. Néanmoins, certains signes indiquent que la Maison Blanche se prépare à d’éventuelles enquêtes démocrates en recrutant des avocats et en briefant ses collaborateurs.
Par ailleurs, les Américains voient de nombreuses raisons de justifier de telles enquêtes. Un sondage Gallup a révélé que 89 % d’entre eux — une proportion incluant une écrasante majorité de membres des deux partis — estiment que la corruption au sein du gouvernement est généralisée. Toutefois, les difficultés liées aux tentatives d’investigation au sein de l’exécutif pourraient modifier la nature et les cibles de ces enquêtes, avec des répercussions touchant les membres de la famille de Trump, ses partenaires commerciaux et des tiers ne disposant pas des mêmes moyens de défense ou protections procédurales. Certains dirigeants d’entreprise pourraient se retrouver pris en étau entre une Maison Blanche invoquant le privilège de l’exécutif et un Congrès exigeant leur coopération.
La procédure de destitution présidentielle constitue un autre point de tension susceptible de ressurgir. Si la direction démocrate du Congrès pourrait tenter de s’opposer à une troisième tentative de destitution de Trump, la pression exercée par certains élus pourrait s’intensifier. Bien qu’une telle procédure — qu’elle vise Trump ou d’autres responsables comme des membres du gouvernement ou des juges — galvaniserait la base démocrate, elle pourrait aussi susciter des critiques dénonçant un excès de zèle. Ces deux démarches — le contrôle parlementaire et la destitution — sont coûteuses et chronophages, sans pour autant garantir des résultats concrets.
En fin de compte, les contraintes les plus lourdes pesant sur la fin du mandat de Trump pourraient être d’ordre pratique plutôt que politique. Dans un climat politique conflictuel, une crise exercerait une pression considérable sur une présidence en fin de parcours et sur un appareil d’État aux capacités amoindries.
Un choc financier ou une récession mettrait à rude épreuve des finances publiques déjà sous tension, peut-être dans un contexte de négociations conflictuelles ; une opération militaire supplémentaire puiserait dans des stocks de munitions en baisse et solliciterait des forces déjà très sollicitées ; enfin, une catastrophe naturelle ou une urgence sanitaire exigerait une intervention de la part d’une fonction publique aux ressources considérablement réduites. Sans parler des bouleversements engendrés par l’intelligence artificielle, un défi auquel le Congrès et la Maison Blanche sont mal préparés à répondre.
Pour les alliés et partenaires des États-Unis, il en résulte une asymétrie inconfortable. Un président qui a fait de la perturbation du système sa marque de fabrique conserve la capacité de provoquer un tel choc. Parallèlement, l’Amérique elle-même est moins apte à se rétablir et à faire preuve de résilience. L’issue du scrutin de novembre n’y changera rien.
Max Yoeli est chercheur principal au sein du programme États-Unis et Amérique du Nord de Chatham House,l’ institut qui a publié cet article en premier lieu.
